Por Marco Negrón
Marco Negrón (Caracas, 1938) elabora en este texto un balance de la experiencia que produjo el Plan Estratégico Metropolitano Caracas 2020. Al revisar la historia reciente, el autor analiza las complejas circunstancias que han impedido avanzar en la estructuración de un proyecto para la ciudad, por lo cual “pese a los indiscutibles logros de la gestión metropolitana y la importante acumulación de fuerzas expresada en el terreno electoral, no hubo capacidad para consolidar esos avances a favor del proyecto de la oposición democrática. Por ello, no sólo el Gobierno Metropolitano terminó siendo liquidado de manera ilegal y sin que, al menos en apariencia, nadie lo lamentara demasiado, sino que tampoco hubo quien reivindicara el plan que junto con los proyectos se había logrado consolidar.” Así que, como en la célebre frase de Marx popularizada por Marshall Berman, todo acabó “disolviéndose en el aire”.
Daniel Medina. Ccs_box-07 Los Palos Grandes. 2007. Colección Fundación para la Cultura Urbana. © Derechos Reservados.Durante el siglo XX la capital venezolana conoció un acelerado crecimiento que no sólo hizo que su población se multiplicara por 30, sino que, como suele ocurrir en los procesos de metropolización, desbordara los límites del municipio Libertador del entonces Distrito Federal, su entidad político-administrativa original, expandiéndose hacia varios municipios del vecino Estado Miranda. Fue así como, desde finales de la década de 1950, por estar sometida a diferentes ámbitos de gobierno (nacional, regional y municipal) sin que exista un mecanismo que haga posible la coordinación, la ciudad registra evidentes y cada vez más complejos problemas de gobernabilidad: muchas veces se ha afirmado que Caracas es ingobernable, pero la realidad es que no tiene gobierno.
La aspiración múltiples veces expresada de crear un mecanismo capaz de cumplir con esa función pareció materializarse en el año 2000, cuando la Asamblea Nacional Constituyente, asumiendo funciones legislativas, promulgó la Ley Especial del Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas, creando así la Alcaldía y el Cabildo metropolitanos con jurisdicción sobre el municipio Libertador del Distrito Capital (antes Distrito Federal) y los municipios Baruta, Chacao, El Hatillo y Sucre del estado Miranda, los cuales siguieron existiendo como entidades autónomas.
En diciembre de 2008 la oposición democrática ganó por primera vez las elecciones a la Alcaldía Metropolitana en la figura de Antonio Ledezma, abocándose, como tarea principal de su Instituto Metropolitano de Urbanismo, a la redacción del Plan Estratégico Caracas Metropolitana 2020, del cual fui asesor principal. Ledezma fue reelecto en 2013, lo cual, pese a los contratiempos que se mencionarán más adelante, permitió darle continuidad a la gestión.
Por qué redactar un Plan en un contexto político tan hostil
Las notas que siguen tratan de responder a las interrogantes planteadas por algunos acerca de por qué redactar un plan urbano en un contexto políticamente tan hostil como el que ya imperaba en Venezuela, y si su carácter era puramente testimonial o, por el contrario, quienes trabajamos en él teníamos la intención ‑o la ilusión- de influir realmente en el devenir de la ciudad.[1]
Lo primero que hay que decir es que se emprendió esa tarea, justamente, porque se había conquistado la Alcaldía y, precisamente por razones políticas, había que demostrar ‑a la población, pero también a muchos dirigentes políticos e incluso colegas- que existía una forma diferente de gobernar, planificar y gestionar la ciudad. Se trataba de una actitud que, desde un cierto punto de vista, seguramente podría definirse como testimonial, pero que, a la vez, tenía un objetivo político porque se proponía movilizar fuerzas sociales alrededor de una propuesta de ciudad (e indirectamente de país) distinta a la que ofrecía el chavismo. Era la idea del “asedio democrático”, propuesta por Tulio Hernández.
Por supuesto, en el propio equipo había reservas acerca de que tuviera sentido empeñarse en hacer un plan en un contexto tan adverso, pero, ¿era una opción rendirse sin dar la batalla? Por eso insistimos siempre en recordar que el Greater London Plan (1944) se elaboró en plena Segunda Guerra Mundial, con la ciudad bajo el ataque sistemático de la Luftwaffe y las bombas V1 y V2, cuando nadie sabía cuál sería el resultado final: a contrapelo de la planificación tradicional, en cuanto las variables más importantes del momento ‑las militares- no estaban en el radar de los autores pero que, cesada la circunstancia, permitió actuar tempestivamente. No está de más recordar que este plan se convirtió en el paradigma de la planificación urbana durante varios lustros.
muchas veces se ha afirmado que Caracas es ingobernable, pero la realidad es que no tiene gobierno.
Desde luego, el plan también apostaba a la posibilidad de un cambio político, para el cual era necesario estar preparados. Haberlo calificado como “avances” no fue un formalismo ni una postura ingenua, con ello se querína transmitir dos ideas básicas e inseparables: la primera era que el proceso de su formulación se inscribía en un contexto de extrema incertidumbre; y la segunda, que se entendía el plan como obra abierta, un work in progress que debe estar siempre en grado de adaptarse tanto a su propia e intrínseca incertidumbre, como a los cambios que pudieran ocurrir en el contexto. Sin embargo, debo reconocer que personalmente (pero creo que nos ocurrió a todos, el Alcalde incluido) nunca imaginé que el régimen llegaría tan lejos como, además de encarcelar arbitrariamente a Antonio Ledezma, crear un vacío cuando, en una actuación ilegal además de arbitraria, procedió a liquidar la totalidad del Gobierno Metropolitano y, en los hechos, anular el plan.
El Plan como herramienta de ciudadanía
Una aspiración central apuntaba a que, en alianza con las alcaldías municipales, éstas y la ciudadanía se apropiaran del plan y lo convirtieran en una herramienta (política) de lucha por sus derechos: si los gobiernos locales no disponían de recursos para su ejecución, ponerlos en movimiento para que el gobierno nacional los asignara; ver el plan no simplemente como un documento o un manifiesto, sino como el proyecto de la ciudad justa de los ciudadanos y, a la vez, el instrumento articulador de su movilización para exigir los recursos necesarios para su concreción.
Para ello se aspiraba a crear una red de apoyo ciudadano que trascendiera a la Alcaldía Metropolitana: esto era lo que se buscaba con la creación de la Fundación Plan Estratégico y, en particular, con el Consejo de Ciudad, una propuesta que lamentablemente, por distintas razones, no alcanzó a levantar vuelo.
Es importante recordar que, entre 2013 y 2016, el contexto político del Área Metropolitana de Caracas varió de manera muy significativa debido, principalmente, a los cambios ocurridos en el Municipio Libertador del Distrito Capital, con más de la mitad de su población durante largo tiempo favorable al oficialismo.[2] En el período hubo dos elecciones presidenciales (2012 y 2013[3]) y una parlamentaria (2015) que permiten una evaluación razonable de tales cambios[4]: en las presidenciales de 2012 el oficialismo había ganado 14 de las 22 parroquias del Municipio Libertador, pero en las parlamentarias de 2015 sólo logró retener 4, con el agregado de que en ellas se redujo sensiblemente su ventaja sobre la oposición.
Un comportamiento similar ocurrió en el ámbito local, reflejado en los comicios de 2013 para la elección de los alcaldes metropolitano y municipales, así como de los concejales al Cabildo Metropolitano y a los cinco concejos municipales.
Para esas elecciones, apuntando a concretar una acción integrada sobre la ciudad, la Mesa de la Unidad Democrática impulsó una serie de talleres con representantes de los candidatos opositores a las seis alcaldías, dirigidos a la formulación de unos lineamientos básicos de gestión para el Área Metropolitana que expresaran el consenso de todos ellos, lo que se plasmó en el documento “Nuestro compromiso por Caracas”. Este documento, refrendado en la víspera de las elecciones, fue ratificado después de los comicios, no sólo por los cinco alcaldes opositores que resultaron electos, sino también por los concejales. Una acción que marcó un hito en la historia del gobierno de la capital.
Con una participación alta para ese tipo de elección (58,6 por ciento) Antonio Ledezma, el candidato de la alternativa democrática, resultó reelecto con el 51,8 por ciento de los votos, acompañado de victorias cómodas o muy cómodas en los cuatro municipios mirandinos. En el Municipio Libertador, en cambio, se impuso el oficialismo con una ventaja del 11,2 por ciento, casi un punto más de lo obtenido en las presidenciales del año anterior (una correlación que, como se vio, se modificaría radicalmente a favor de la oposición en las parlamentarias de 2015).
En cuanto al Cabildo Metropolitano, la oposición obtuvo ocho concejales contra cinco del oficialismo, constituyéndose por primera vez en mayoría. En el mismo evento se celebraron los comicios para elegir alcaldes y concejales municipales, reproduciéndose con apenas mínimas variantes los resultados de la elección a los órganos metropolitanos, de modo que la oposición obtuvo las cuatro alcaldías municipales del estado Miranda y el oficialismo retuvo la de Libertador.
Esos resultados le permitieron a la oposición contar con cuatro de los cinco alcaldes y treinta y nueve de los cincuenta concejales municipales del Área Metropolitana de Caracas, reduciendo significativamente la mayoría oficialista en Libertador y revirtiéndola en Sucre.
Una innovación muy relevante, dirigida a fortalecer la visión integrada de la ciudad y la formulación del plan, está asociada a los criterios que privaron en la composición de la Junta Directiva del Instituto Metropolitano de Urbanismo. La Ordenanza que le dio origen establecía que la misma debía estar integrada por siete miembros: el Presidente del IMU, de libre designación y remoción del Alcalde Metropolitano, cinco miembros designados por el mismo Alcalde y un sexto designado por el Cabildo Metropolitano. Desde el primer momento de su gestión, Ledezma delegó la designación de los cinco miembros que le correspondían en los cinco alcaldes municipales del Área Metropolitana; con la excepción de la Alcaldía de Libertador, que nunca designó el suyo pese a los constantes recordatorios, los otros cuatro alcaldes designaron siempre como sus representantes a los directores de las correspondientes oficinas de planeamiento urbano o su equivalente.
Una gestión con resultados
Pese al acoso y a los brutales recortes presupuestarios el plan no se quedó solamente en el papel, sino que, en distinta medida, se lograron adelantar algunas propuestas de mucho calado: como el Centro para Educación, Cultura y Arte Simón Díaz (Quinta Los Borges)[5]; la renovación y modernización del sistema metropolitano de transporte público superficial (Transmetrópoli); el Sistema de Información Urbana Metropolitano (SIUM); y el impulso a programas de Cultura Ciudadana, especialmente a través de las actividades desarrolladas alrededor de las celebraciones del aniversario de la fundación de la ciudad. Asimismo se realizaron dos importantes concursos, el primero de ellos, en 2010, para la integración física del Centro Simón Díaz al barrio Julián Blanco, donde se localiza, y vincularlo con los sistemas metropolitanos de movilidad[6]; el segundo fue el Concurso de Ideas para el Parque de La Carlota, convocado después de una amplia consulta ciudadana y que contó con una nutrida participación de sesenta y nueve equipos profesionales nacionales e internacionales.[7]
La Alcaldía Metropolitana apoyó la formulación de los Planes de Desarrollo Urbano Local (PDUL) de los municipios Chacao y El Hatillo, así como el Plan Especial de Diseño Urbano de la zona industrial de Boleíta, en el Municipio Sucre y el Plan Especial de Diseño Urbano del Eje Vizcaya-Plaza Las Américas-El Encantado (municipios Baruta, El Hatillo y Sucre).
No hubo capacidad para consolidar lo alcanzado
Los hechos demuestran que, pese a los indiscutibles logros de la gestión metropolitana y la importante acumulación de fuerzas expresada en el terreno electoral, no hubo capacidad para consolidar esos avances a favor del proyecto de la oposición democrática. Por ello, no sólo el Gobierno Metropolitano terminó siendo liquidado de manera ilegal y sin que, al menos en apariencia, nadie lo lamentara demasiado, sino que tampoco hubo quien reivindicara el plan que junto con los proyectos se había logrado consolidar. Así que rápidamente todo acabó “disolviéndose en el aire”. Es de gran importancia tratar de entender las causas del fracaso, sobre todo teniendo en cuenta que, como lo han reconocido algunos observadores externos, aunque disiento de la calificación que le dan, ese plan constituye “un riguroso manifiesto técnico a favor del rescate de la muy humillada y degradada ciudad de Caracas”.
A principios de 2013, antes de las elecciones de ese mismo año, el Instituto Metropolitano de Urbanismo integró un equipo asesor para analizar de manera específica el tema de la gobernabilidad de Caracas, del cual emergió el documento intitulado “¿Es viable la gobernabilidad del Área Metropolitana de Caracas?”, redactado por su coordinador, Carlos Mascareño. En él se encuadra la crisis de gobernabilidad de Caracas en el marco más amplio del desarrollo del Proyecto Nacional Modernizador, que, en la estela de la expansión de la economía petrolera, arranca en la década de 1930 para entrar en crisis en los ochenta, cuando empiezan a resquebrajarse dos de los soportes que habían hecho posible su exitoso desarrollo: el consenso político plasmado en el Pacto de Puntofijo y el crecimiento económico sustentado en la renta petrolera.
no sólo el Gobierno Metropolitano terminó siendo liquidado de manera ilegal y sin que, al menos en apariencia, nadie lo lamentara demasiado, sino que tampoco hubo quien reivindicara el plan que junto con los proyectos se había logrado consolidar. Así que rápidamente todo acabó “disolviéndose en el aire”.
Es así que, como se afirma en el documento, para finales de la década de 1990, “Caracas queda desvalida y cercada entre un proyecto político que nada tiene que ver con la gobernabilidad democrática y unas fuerzas políticas que, aunque modernas en tanto que democráticas y partidarias de una economía moderna, capitalista sin más, no poseen todavía el piso propio para garantizar la gobernabilidad perdida y lo que es más importante, instaurar un segundo Proyecto Moderno para Venezuela”. Como señala el mismo documento, “…existen condiciones de orden superior que son de carácter históricas y sociopolíticas, que determinan el grado de viabilidad para que exista un nivel aceptable de gobernabilidad en los sistemas sociales complejos. Y el Área Metropolitana de Caracas, como cualquier otra metrópoli, es un sistema social complejo. Esas condiciones representan una variable ‘fuera de control’ de la gestión de la Alcaldía, a diferencia de otras ejecuciones que, aún con recursos limitados, pueden generar efectos visibles”.
Comparto esas conclusiones con algunas reservas, pues creo que desde la Alcaldía Metropolitana, con el instrumento del Plan Estratégico y con los ya citados cambios en el cuadro político, ocurridos entre 2013 y 2016, era posible estructurar un movimiento capaz de poner en jaque al régimen. Y creo que, de alguna forma, esa idea también está en el documento de Mascareño que, hay que recordar, es de agosto de 2013, es decir, cuando aún no se habían manifestado los cambios políticos ocurridos en el Área Metropolitana y a los cuales ya he hecho referencia.
En efecto, después de señalar el carácter difuso y contradictorio del espacio del poder, que es aquel en el cual se inscribe la gobernabilidad, afirma Mascareño:
“Eso no quiere decir que lo que se viene ejecutando en estos años no posea incidencia en la realidad sociopolítica, al menos la del Área Metropolitana. Por supuesto que sí lo tiene. La gestión de la Alcaldía y su Alcalde, la formulación del Plan y la ejecución de varios de los proyectos allí contenidos, estamos seguros de que han llamado la atención de varios públicos: ciudadanos, políticos, alcaldías locales, organizaciones sociales, empresarios, acerca de la importancia y urgente necesidad de una gestión integrada para Caracas. La coherencia para e insistencia en llevar adelante una gestión dentro de una de las condiciones institucionales más adversas que se puedan conocer en la historia de la gestión pública del país, ciertamente tiene el respeto y la admiración de muchos. En consecuencia, hay que seguirlo haciendo”.
Coincidiendo con la cita de Mascareño en cuanto a que a las nuevas generaciones democráticas les “falta el piso propio para garantizar la gobernabilidad”, creo que estuvo ausente una perspectiva auténticamente metropolitana entre los actores políticos de oposición, junto a la que me parece una visión rutinaria, burocrática, de los correspondientes gobernantes locales, cuando la circunstancia requería una audaz acción de movilización de masas alrededor de propuestas concretas, de interés de la gente, como las que se intentaron plasmar en el manifiesto conjunto de 2013: a mi juicio, la actividad desplegada por los diputados de oposición electos en 2015 en las circunscripciones del Área Metropolitana superó con creces a la de los alcaldes municipales y los concejales. Aquí se abre el espacio para una reflexión política, que va más allá del plan aunque lo implica, y que se debería intentar lo más pronto posible en un escenario más ancho. En todo caso, la conclusión es que el régimen entendió el riesgo que corría y por eso, sin escatimar en costos, lanzó la “operación exterminio”.
©Trópico Absoluto
Notas
[1] Apenas electo el nuevo Alcalde, el Palacio de Gobierno fue invadido por una turba de seguidores de Hugo Chávez sin que ninguna autoridad hiciera el menor gesto para desalojarlos, lo que constituyó en los hechos un anuncio de lo que vendría: “somos malos perdedores”, proclamaba uno de los grafitis que embadurnaban su recién restaurada fachada. Menos de un año después la Asamblea Nacional, entonces totalmente controlada por el Ejecutivo, derogó la del 2000 y aprobó un paquete de nuevas leyes que vaciaban a la Alcaldía Metropolitana de gran parte de sus principales competencias y la dejaban prácticamente sin recursos.
[2] En las elecciones de 2004 el oficialismo ganó esa Alcaldía con el 74 por ciento de los votos, una cifra que se redujo al 54,6 por ciento para las de 2013.
[3] Esta última sobrevenida a causa del fallecimiento del Presidente Chávez.
[4] Las elecciones regionales que debían celebrarse en diciembre de 2016 fueron suspendidas sin explicaciones por el Consejo Nacional Electoral (CNE).
[5] Se trata de una notable estructura residencial de seis mil metros cuadrados, construida entre 1955 y 1959 en una parcela de 2 hectáreas en el tope de una colina de Petare Norte, declarada bien de interés cultural. Proyectada por el arquitecto Athos Albertoni con la colaboración de Guido Guazzo para la familia Borges Villegas, fue comprada por la Alcaldía Metropolitana durante la gestión de Juan Barreto (2004-2008) sin que se supiera con qué finalidad.
[6] Resultó ganadora la propuesta presentada por la firma Arquitectura, Ecología y Paisaje, C. A.
[7] Este concurso se desarrolló en dos etapas, resultando ganadora la propuesta del equipo binacional integrado por el arquitecto Manuel Delgado Arteaga, de Venezuela, y el arquitecto Jorge Pérez Jaramillo y OPUS-Oficina de Proyectos Urbanos, ambos de Colombia.
Marco Negrón (Caracas, 1938) es arquitecto con estudios de postgrado en Planificación del Desarrollo Regional en la Universidad Central de Venezuela (1961-1963). Profesor titular de la Universidad Central de Venezuela, de la que fue presidente de la Fundación Fondo para el Desarrollo Científico (1997-2003) y decano de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo (1990-1996). Es autor de Ciudad y modernidad: el rol del sistema de ciudades en la modernización de Venezuela 1936-2000 (Caracas: Universidad Central de Venezuela, 2001) y La cosa humana por excelencia: controversias sobre la ciudad (Caracas: Fundación para la Cultura Urbana, 2004).
https://tropicoabsoluto.com/2021/01/25/ciudad-y-politica-una-reflexion-en-torno-a-la-experiencia-del-plan-estrategico-caracas-metropolitana-2020/
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